As propostas de resolução dos graves problemas apurados pela CPI da Grilagem foram consubstanciadas em sugestões e encaminhamentos que se concretizaram com proposições legislativas.

 Entre as várias sugestões, destaca-se a proposta de emenda à Constituição estatizando os Cartórios de Registro de Imóveis.

Iniciativa dos deputados Luciano Castro e Sérgio Carvalho, assim se justificava o projeto:

A estatização dos cartórios, principalmente dos cartórios de registros de imóveis, foi defendida em inúmeros depoimentos nesta CPI, entre os quais o do Ministro do Desenvolvimento Agrário, Raul Jungmann, como única forma de bloquear, de fato, a grilagem.

Não há função de índole mais pública do que dizer quem é dono de terra e quais os limites e confrontações dessa terra.

No exercício de suas atribuições, no regime privado atual dos serviços notariais e de registro, quanto mais atos registrais são praticados pelos oficiais de registro, maior o seu ganho.

O apresentante de documento para registro é tratado como cliente, que deve ter sua vontade atendida com rapidez.

A suscitação de dúvida, procedimento necessário para que se evite o registro de títulos fraudados, desagrada tanto o “cliente” como o oficial, que não percebe remuneração para esclarecê-la.

Um negócio de balcão, feito em minutos, demanda ampla apreciação judicial para ser desfeito, produzindo nefastos efeitos jurídicos até o cancelamento do registro.

Se os cadastros rurais, que se destinam, tão-somente, a monitorar a posse e a propriedade da terra, são públicos, mais ainda públicos deveriam ser os serviços de registro, porque o que neles está escrito serve de prova judicial nos feitos possessórios e dominiais.

O desempenho da lide agrária, já sujeito a tantos riscos, não pode ficar à mercê da insegurança jurídica decorrente de registro imobiliário conduzido em regime privado.

Outras iniciativas semelhantes vêm sendo propostas partindo-se, sempre, de premissas falsas, decorrência de desinformação e de falta de conhecimento aprofundado da matéria.

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No afã de se resolver de maneira racional o grave problema apurado em sucessivas visitas correcionais, a Corregedoria do Tribunal de Justiça do Pará vem propondo medidas tópicas que não têm apresentado resultados satisfatórios.

A representação encaminhada ao Conselho Nacional de Justiça, subscrita pelo Estado do Pará, Instituto de Terras do Pará, Ministério Público Federal, Incra, Advocacia Geral da União, Federação dos Trabalhadores na Agricultura – FETAGRI e Comissão Pastoral da Terra, toca neste ponto. Ao mesmo tempo em que considera um grande avanço o advento do referido Provimento 13/2006, aponta, contudo, a timidez do Tribunal de Justiça do Estado em levar a efeito o cancelamento administrativo das matrículas e registros eivados de nulidade, nos termos da Lei 6.739, de 1979.

Embora se avalie possível o cancelamento administrativo dos registros e matrículas, com a observância do devido processo legal e com garantia do contraditório, ainda assim o problema não estará plenamente resolvido, já que o volume de irregularidades, alcançando tanto imóveis rurais, como urbanos – conforme se indicará logo abaixo – é de tal monta que ainda assim o sistema estará comprometido e o germe das irregularidades, inoculado no corpo do sistema, haverá de apresentar seus deletérios efeitos patológicos.

Como se verá no final deste sub-relatório, ao par das medidas saneadoras e obstaculizadoras da repercussão de fraudes sucessivas aos registros eivados de nulidades, deverá ser buscada a reestruturação do serviço registral e notarial no Estado, com medidas concretas para degradar, a níveis toleráveis, as assimetrias na prestação do serviço.

Não poderíamos deixar de assinalar (e combater) uma das mais deletérias concepções que subjaz nas propostas reformistas veiculadas com o objetivo de obviar a situação calamitosa de conflitos e fraudes agrários: a estatização dos serviços registrais.

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Os problemas apurados na visita de inspeção são sobejamente conhecidos desde há muito. A CPI do Sistema Fundiário (Resolução 23/76 da Câmara dos Deputados), por exempo, já apontava, já na década de 70, os seguintes problemas relacionados com a grilagem de terras:

1 – compra, pelo grileiro, do direito de posse de pequenas áreas com benfeitorias, sem confrontações ou limites. Em seguida é requerido o usucapião da área, embora, muitas vezes, não exista registro algum de propriedade particular. Mas, com a sentença, não cumpridas as exigências legais, acompanhada de um mapa abrangendo milhares de hectares, é conseguido o registro de propriedade do imóvel em livro próprio;

2 – registro de títulos de ocupação da posse no livro de Registro de Imóveis;

3 – falsificação de títulos e seus registros posteriores no Registro de Imóveis, sem observância, nestes casos, do exigido por lei;

4 – registro de simples escritura de compra e venda, sem existir a linhagem das transmissões ou cadeia dominial, conforme exigências da Lei de Registro Público em vigor;

5 – hipotecas de grandes áreas às instituições creditícias, sem estarem registradas no livro próprio;

6 – sentenças declaratórias de usucapião, proferidas por juízes de direito, sobre áreas de grande extensão, sem dar vistas dos autos quer à União, ao Estado, ou à Prefeitura;

7 – ações possessórias julgadas procedentes em favor de grileiros que justificaram a propriedade com meros certificados de cadastro do INCRA (Diário do Congresso Nacional, Seção I, Suplemento, 28/9/1979).

A situação somente se agravou desde então. Muitas iniciativas pontuais foram sendo tomadas e, ao final e ao cabo, como reconhece a própria Eg. Corregedoria-Geral de Justiça do Estado do Pará, tais medidas mostraram-se  insuficientes.

Vale a citação dos consideranda do Provimento da Corregedoria do Interior n.º 13/2006, que dispõe sobre a averbação de bloqueio de áreas rurais nos Cartórios do Registro de Imóveis nas Comarcas do Interior. O texto representa fielmente um panorama de falência do sistema:

Considerando que as medidas pontuais que vêm sendo adotadas por esta Corregedoria e pelo ITERPA no sentido de equacionar o problema têm se mostrado insuficientes, ante a dimensão que a grilagem de terras atingiu em nosso Estado. Para se ter uma idéia, há vários municípios do interior com áreas registradas que superam em uma, duas ou mais vezes a sua superfície territorial, e todos nós conhecemos o tamanho de nossos municípios, alguns deles maiores que vários países;

Considerando a situação singular do Estado do Pará que, através do Decreto Estadual n.º 410, de 8 de outubro de 1891 e seu Regulamento de 28/10/1891, criou um instrumento jurídico inédito no direito brasileiro denominado de “Título de Posse”. E o que é mais grave ainda, delegou a sua outorga às antigas Intendências Municipais, o que perdurou até à edição da Lei Estadual n.º 1.108, de 6 de novembro de 1909, quando somente o Estado voltou a concedê-los, sendo que tais títulos de posse (outorgados pelo Estado ou pelas Intendências), para se transformar em propriedade e serem aptos à matrícula no registro de imóveis, estavam sujeitos à legitimação, sendo que o prazo para fazê-lo foi sucessivamente prorrogado até que, através do Decreto Estadual n.º 1.054, de 14 de fevereiro de 1996, foi declarada a caducidade de todos os títulos de posse não legitimados.

Considerando que, por estimativa, devem ter sido expedidos, nesse regime, cerca de cinqüenta a sessenta mil Títulos de Posse, com limites imprecisos e apenas uma pequena parte deles foi legitimada, entretanto, ainda assim, quase um século depois, a partir da década de setenta, milhares deles foram, indevidamente levados a registro nos Cartórios de Registro de Imóveis do Estado;

Considerando que as consultas ao ITERPA têm resultado na declaração de falsidade desses títulos de posse;

Considerando que em relação aos Títulos Definitivos de Propriedade, por compra, é imenso o índice de fraude de tais títulos, cuja grande maioria somente foram levados a registro nos Cartórios de Registro de Imóveis a partir da década de setenta. Para se ter uma idéia do tamanho da fraude, na última Correição Ordinária no Cartório de Altamira, foram encontrados 03 (três) desses títulos, que teriam sido expedidos em data de 17/06/1963, em nome de uma única pessoa, nas seguintes dimensões: 206.000 ha, 188.521 ha e 180.728 ha; consultado o ITERPA, resultou na declaração de falsidade de tais títulos, já bloqueados, entretanto, basta que existam mais 100 títulos falsos nessas dimensões, que a fraude vai além de 20.000.000 ha e se existirem 1.000, a fraude vai além de 200.000.000 ha, tendo o Estado do Pará uma superfície aproximada de 120.000.000 ha;

Considerando ainda a grave questão dos arrendamentos de SERINGAIS e CASTANHAIS em várias regiões do Estado, autorizados por legislações estaduais esparsas na primeira metade do século passado que, de simples arrendamento, foram registrados indevidamente em diversos Cartórios de Registro de Imóveis do Estado, como se propriedades fossem, o que permitiu a que uma só pessoa, no município de Altamira, se intitule proprietário de mais de 4.000.000 ha;

Considerando que no Brasil todas as terras são originalmente públicas, já que havidas por direito de conquista à Coroa Portuguesa e com a independência passaram a pertencer à nação brasileira, assim, qualquer pessoa que se intitule proprietário de terras no país, tem que provar que seu imóvel foi desmembrado validamente do patrimônio público, sendo os bens públicos imprescritíveis e insusceptíveis de usucapião;

Considerando que desde a Constituição Federal de 1934 há limitação para alienação de terras públicas sem autorização do Senado da República. A Constituição Federal de 1934 (art. 130) estabeleceu o limite de 10.000 hectares. Constituição Federal de 1937 (art. 155) conservou esse limite. Constituição Federal de 1946, através da Emenda Constitucional n.º 10, de 9 de novembro de 1964(art. 6º) reduziu esse limite para 3.000 hectares, mantido pela Constituição Federal de 1967 (art.154) e reduzido na vigente Constituição da República (art. 49) para 2.500 hectares, passando a autorização a ser concedida pelo Congresso Nacional, o que torna os registros de áreas superiores, mesmo com base em títulos autênticos, se não tiveram autorização do Senado e/ou do Congresso Nacional, eivados de vício de constitucionalidade;

Considerando que grande parte de nossos municípios ainda está no início de seu desenvolvimento, por isso ainda bastante preservados e com poucos conflitos de terras, como aqueles que se situam em toda a margem esquerda do rio Amazonas, nas regiões do oeste-sul adiante de Altamira e baixo-amazonas, entretanto, o problema fundiário é latente em todos eles, pois os registros irregulares lá estão adormecidos, prontos para produzirem os seus nefastos efeitos, quando para lá se expandir a chamada fronteira agrícola, com a venda, muitas vezes fatiada, dessas áreas irregulares a colonos e fazendeiros que lá se instalarão, sendo inevitável o conflito entre os posseiros nativos e os índios que lá se encontram com esses novos adquirentes. Exemplos não nos faltam, basta observarmos os graves conflitos fundiários no sul do Pará e na região da Transamazônica etc. (Provimento CGCI-TJPA 13/2006, de 21/6/2006, assinado pela desembargadora Osmarina Onadir Sampaio Nery, Diário da Justiça de 23.6.2006).

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O Pará é o segundo estado em extensão territorial. Equivale a mais do que cinco vezes o Estado de São Paulo, sendo cortado por uma malha precária e deficiente de estradas, na maior parte esburacada, intransitável em épocas de chuvas, constituída por caminhos de trânsito local.

O acesso a muitos municípios dá-se por barcos ou por via aérea. A área visitada somente é acessível rapidamente por via aérea. A partir de Altamira, o acesso aos municípios ribeirinhos, como a pequena Senador José Porfírio, visitada pelo GT, somente é possível por meio de estradas precárias ou hidrovias, o que torna o deslocamento ao interior do Estado uma verdadeira aventura.

Nestas condições, compreende-se perfeitamente a dificuldade de comunicação existente entre os vários cartórios da região. Muitos dos municípios paraenses estão encravados em área de difícil acesso e, via de consequência, de escassa fiscalização o que impede, certamente, o contato dos profissionais encarregados do Registro com seus colegas e com as entidades que os representam, cediço que, em termos de capacitação profissional, reciclagem e informação, são estas entidades que suprem a lacuna sentida.

O próprio Relatório da CPI destinada a investigar a ocupação de terras públicas na Região Amazônica, apresentado em 29 de agosto de 2001, destaca este aspecto:

A grilagem de terras na Amazônia é tão notória quanto antiga. Última fronteira do País, ainda pouco povoada, a Amazônia oferece espaços, distâncias e dificuldades de comunicação que incentivaram as ilegalidades fundiárias de todo tipo. A volubilidade das políticas governamentais para a região também exerceu papel importante neste sentido ( Relatório CPI da Grilagem, Diário da Câmara dos Deputados de 28.12.2001, Suplemento, p. 344).

As grandes extensões de terras foram sendo transacionadas, objetos de vários desfalques. Citem-se, como exemplo, as áreas ocupadas pelo “Polígono Desapropriatório de Altamira”, situado na faixa afetada pela Rodovia BR-230 (Transmazônica) que abrangem a algo como 6 milhões de hectares. Tratando-se de terras da União, seria mister, antes do registro de qualquer título, que se verificasse se dita área está ou não abrangida no polígono que define as extensões territoriais no domínio da União.

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As discussões que cercam a grilagem de terras, fazendo abstração de complexos fenômenos infraestruturais relacionados com os direitos de posse e de propriedade da terra, acabaram se reduzindo a uma mera crise do sistema registral, dito “cartorial”.

Qualquer pessoa que se disponha seriamente a estudar o fenômeno da grilagem de terras no Pará acabará concluindo que a disfunção dos Registros Públicos é um sintoma de uma síndrome que acomete todo o sistema judiciário e legal do Estado – vale dizer, administração pública, foro judicial e extrajudicial, sem falar no contubérnio entre o público e privado, nota característica do regime patriomonialista do qual não escapam as instituições citadas.

Para abusar das metáforas, o sistema está acometido de septicemia e qualquer terapêutica tópica pode redundar simplesmente em rotundo fracasso.

A situação agrária e fundiária da Pará pode ser entendida como reminiscência dos grandes problemas que animaram os debates políticos que antecederam o advento da Lei de Terras de 1850. Sobrevive, neste ambiente, a confusão entre o público e o privado, a barafunda inextrincável entre as terras devolutas e as privadas, entre as terras públicas do Estado e as reclamadas por órgãos federais, entre os títulos administrativos e os privados, entre a concessão precária e o registro irregular, entre os registros públicos e clandestinidade jurídica.

Nestas circunstâncias, qual o papel que a Corregedoria Estadual deve desempenhar? Por outro lado, como deve se pautar o Conselho Nacional de Justiça, por sua Corregedoria Nacional? Existem remédios para regularizar esta situação? É possível superar a histórica confusão dominial nesta Região? É possível expressar, com fidedignidade, a situação jurídica das terras da Amazônia legal?

Para tentar responder a estas e outras graves questões – e colaborar com os trabalhos de modernização e aperfeiçoamento dos serviços notariais e registrais pátrios –, elaboramos o presente relatório que visa expressar o particular ponto de vista dos registradores, agregados ao Grupo instituído pela Portaria Portaria CNJ 151/2009.

O objeto de nossa contribuição centrar-se-á na questão registrária, cientes de que os problemas cartorários são periféricos. Podem ser considerados perfeita síntese de um grave problema infraestrutural.

Agregamos uma tabela com a legislação que guarda relação com os problemas tratados neste relatório.

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O Provimento CGCI-TJPA 13/2006, de 21.6.2006, assinado pela desembargadora do TJPA, Osmarina Onadir Sampaio Nery, (Diário da Justiça de 23.6.2006) faz alusão ao Decreto Estadual do Pará n.º 410, de 8 de outubro de 1891 (e seu regulamento de 28.10.1891) que criou o instrumento jurídico denominado “título de posse”. Tal título era outorgado pelas antigas Intendências Municipais até à edição da Lei Estadual 1.108, de 6 de novembro de 1909.

Segundo o ato normativo, tais títulos, para que os direitos de posse se convolassem em domínio, estavam sujeitos à legitimação. O prazo para fazê-lo foi sucessivamente prorrogado até que o Decreto Estadual 1.054, de 14 de fevereiro de 1996, declarou a caducidade de todos os títulos de posse não legitimados.

Neste longo interregno, o que ocorreu? Tais títulos foram sendo trespassados formando uma longa cadeia incerta e instável até que estes documentos aportaram, nas décadas de 60 e 70, aos Registros Imobiliários, gerando maior confusão e instaurando o caos fundiário, que agora é percebido por todos os analistas.

Tal mixórdia representa uma contribuição original aos estudos de direito fundiário, pois os títulos, longe de serem saneados e clarificados na origem pelos seus emitentes – administração pública, como se viu – representam uma série impressionante de direitos precários, não raro contraditórios, todos sujeitos a uma incerta confirmação, o que raramente se deu, com potencial suficiente para gerar a grande confusão  fundiária que nos entretem.

Neste sentido, pode se dizer que a política fundiária no Estado representa uma estratégia anti-Torrens, que, como se sabe, visava emitir um título de domínio sólido e inatacável.

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À parte as fraudes imobiliárias perpetradas por títulos falsos e por registros irregulares, encontramos títulos de mera posse, de concessão de direitos, de legitimação, de outorga de propriedades em caráter resolutivo, certidões extraídas do Registro do Vigário, datas de sesmaria etc. títulos esses que visavam justificar, legitimar e regularizar a posse, principalmente estimular a ocupação, exploração e fixação do homem ao campo, cumprindo políticas consubstanciadas em programas sociais de colonização e reforma agrária desenvolvidos ao longo dos tempos.

Esses títulos foram expedidos no decorrer de décadas por diversos órgãos – União, INCRA, Estado do Pará, Intendências, ITERPA, Prefeituras Municipais – que, somados aos títulos centenários, oriundos de negócios jurídicos celebrados no final do século XIX e inicio do seguinte, com base em um cipoal verdadeiramente impressionante de leis e regulamentos, acabaram por formar um mosaico de difícil compreensão, regulação, gestão, saneamento e fiscalização.

Logicamente, esta intrincada rede de direitos acabou repercutindo no Registro Imobiliário. Por fenômeno de antonomásia, constituindo-se o Registro num poderoso sistema de irradiação e difusão de direitos, atraiu para si o papel de sinalizar, com nitidez impressionante, os interesses contraditórios em jogo, e, via de consequencia, publicando o caos fundiário.

Os títulos de posse, e de tantos outros direitos resolúveis, foram sendo emitidos e trespassados sem qualquer mediação registral, vale dizer, clandestinamente, sem a devida publicidade.

Os cartórios se transformaram, rapidamente, em ícone da balbúrdia fundiária e titularizam um protagonismo que não deveria ser exclusivo.

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Introdução

O Pará é um Estado imenso. Sua extensão territorial, aliada à precária infra-estrutura de transporte e comunicação, acabou redundando na amplificação de um fenômeno bastante conhecido de atomização do sistema registral e notarial brasileiro.

Não bastasse a precária rede de serviços extrajudiciais, na Amazônia impera o caos fundiário e, via de consequência, a algaravia titular. São milhares de títulos judiciais e notariais expedidos sem que se observassem os procedimentos legais, amplificando os graves desvios já apurados em várias iniciativas investigatórias levada a efeito nas últimas décadas.

Vale dizer, a história da ocupação da Região Norte do Brasil, com suas peculiaridades e especificidades, introduziu uma nota de maior complexidade na questão fundiária com a emissão de milhares de títulos precários, expedidos no bojo de programas de integração nacional.